COMPLEJIDAD, GOBERNANZA Y DINÁMICAS: EXPLORACIONES CONCEPTUALES DE LA GESTIÓN DE REDES PÚBLICAS

El texto de Walter Kickert forma parte del libro editado por Jan Kooiman en 1993: Modern Governance. New Government-Society Interactions. Este capítulo se centra en mostrar la complejidad de la gobernanza y sus redes. Kickert, comprende la gestión pública como el acto de gestionar redes de alta complejidad entre organizaciones, con lo que es posible entender al enfoque de red interorganizacional como una perspectiva con el potencial de favorecer el desarrollo de una teoría sobre gestión pública y organizaciones.

El autor parte con una breve explicación de las características del sector público, las que lo diferencian de la administración del sector privado: (1) su dependencia del contexto y el entorno sociopolítico externo (2) alta complejidad, pues ocurre en redes de participantes muy distintos, y (3) un tipo específico de gobernanza, compleja, multiactor y con diversas perspectivas.

Esta conceptualización, plantea Kickert, se distingue de la estadounidense1 en la medida que las perspectivas alemana y neerlandesa son más críticas y se cuestionan qué hacer frente a las limitaciones de una gobernanza que ya no es eficaz. Así, plantea la pregunta de qué mejorar desde el sector público para recuperar la confianza que ha perdido el Estado. Para ello, parte de clarificar dos conceptos de forma clara: la complejidad y la gobernanza.

La complejidad se relaciona con el control, que en su nivel más alto es adaptativo, es decir, se puede transformar de acuerdo a las circunstancias. Así, el control es, en la teoría de sistemas, la transformación dinámica de un estado a otro, incluso a nivel de estructura. 

En la gobernanza pública –definida como el control de redes complejas– el concepto de control entra en conexión con el de redes complejas. Estas últimas están compuestas por subsistemas, y cada uno de ellos es complejo: se autocontrola, controla a otros subsistemas, y es controlado a su vez por estos. En pocas palabras, el control en una red compleja se trata de la influencia que los actores ejercen en otros y en ellos mismos. El autor asume hasta este punto que la suma de fuerzas de estos actores es cero, es decir, que existe un balance; sin embargo, esa estabilidad es pocas veces vista en la realidad.

En la práctica, las fuerzas de los actores cambian constantemente y es difícil mantenerlas equilibradas, como se puede evidenciar en el proceso de políticas públicas, en las que los diversos actores pueden cambiar su postura y hacer más compleja la transformación de políticas. Para explicar este aspecto con mayor precisión, el texto incorpora una definición pragmática de la teoría del caos: en el caso de la gobernanza pública, las dinámicas de inestabilidad serán entendidas como la regla y no como la excepción. 

¿Qué quiere decir lo anterior? Que, contrario a lo que podría intuirse, el equilibrio no es favorable para la gobernanza, pues lleva al estancamiento del sistema. Así, la nueva aproximación presenta una mirada novedosa sobre las dinámicas, la estabilidad y la gobernanza en tres puntos fundamentales: (1) es posible identificar patrones y regularidad en los sistemas solo a partir de una mirada superior, un «meta-análisis», (2) existe un efecto mariposa, pues cambios muy pequeños al inicio pueden derivar en resultados finales totalmente distintos, y (3) la noción de gobernanza es muy diferente, pues afirma que el caos y el control no provienen de agentes externos, sino desde el interior mismo del sistema. Kickert concede que estas reflexiones pueden sonar abstractas; no obstante, defiende que lo descrito es visible en la práctica y que, en efecto, el cambio nace del caos, no del balance. Por lo tanto, la gobernanza puede ser analizada a partir de una visión de «orden a partir del caos».

Un siguiente componente que ha de comprenderse es el de autoorganización, según el cual las relaciones con el entorno están determinadas desde el interior hacia el exterior y no viceversa. Por ende, el sistema que se guíe de este principio podrá generar y regenerar su propia organización, lo cual evitará su destrucción si el entorno sufre cambios repentinos. 

¿Qué lecciones ofrecen los conceptos arriba descritos para la gobernanza? Desde la teoría es posible identificar que la complejidad y los cambios, contrario a lo que se creía antaño, son fuentes de innovación, por lo que gestionar las redes complejas adquiere el significado de usar los desequilibrios para renovar varios procesos de tales redes. Además, la teoría del caos y la autoorganización proveen insumos importantes que se enlazan con las tres características principales del sector público: dependencia del contexto, alta complejidad, y un tipo específico de gobernanza. Todo lo anterior lleva a un nuevo entendimiento de la gobernanza como una que debe ser autogobernable.

Desde la práctica, las perspectivas neerlandesa y alemana lidian con limitaciones poco estudiadas por la estadounidense, e identifican cambios en la relación entre el gobierno y la sociedad. ¿Qué es lo que ello implica? La necesidad de organizaciones más adaptables y flexibles que, por lo tanto, cuenten con mayores niveles de autogobernanza. En suma, los cambios del momento ponen en evidencia el debilitamiento del modo de gobierno que se basa en dirigir de forma unilateral para dar paso a un estilo de autogobernanza de las redes.

A modo de cierre, Kickert acepta que su propuesta es susceptible a preguntas y críticas. Defiende que no hace una apología a la eliminación de la gobernanza y que por el contrario, apunta a observar bajo un nuevo lente las situaciones de extrema complejidad y dinámicas. Concluye que la gobernanza es de crucial importancia para los nuevos retos que presenta el sector público.

Notas:

1 De acuerdo a Kickert, el concepto de gobernanza que se manejaba en Estados Unidos en aquel momento no buscaba un cambio radical, sino que se ceñía a buscar maneras de optimizar la perspectiva hegemónica, la Nueva Gestión Pública (NPM, por sus siglas en inglés).

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Resumido
Por Juan Escalante (2021)